Hopp til hovedinnhold Hopp til søkeboks Hopp over båndkommandoer Logg på

Om HiM​​o​l​de​ / Aktuelt / For ansa​tte / For studentene / Biblioteket / Kontakt oss ​ ​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​

AAANormalvisningKontrastvisning Nettstedkart
Norske sider
Engelske sider

Alternativ finansiering gir ingen enkle løsninger

Av: Straumsheim Jens Petter | Publisert: 05.12.2012 15:40:20
Kronikkforfatterne forsøker, som de selv skriver, «å besvare noen spørsmål knyttet til hvordan dagens opplegg for finansiering av transportinfrastruktur kan justeres for å kunne oppnå større samfunnsøkonomisk effektivitet, herunder en økning i utbyggingstakten.»
AV SVEIN BRÅTHEN, KÅRE P. HAGEN, ARILD HERVIK, ODD I. LARSEN, KARL R. PEDERSEN, JENS REKDAL, EIVIND TVETER OG WEI ZHANG

Bråthen er professor ved Høgskolen i Molde og forsknings­leder ved Møreforsking Molde AS; Hagen er professor ved NHH, Bergen; Hervik er professor ved Høgskolen i Molde og forskningsleder ved Møreforsking Molde AS; Larsen er professor emeritus ved Høgskolen i Molde; Pedersen er førsteamanuensis ved NHH Bergen; Rekdal, Tveter og Wei Zhang er forskere ved Møreforsking Molde AS.

Vi skal kort belyse noen hovedutfordringer knyttet til alternativ finansiering av infra­struktur. Det finnes et underliggende viktig dilemma knyttet til behovet for aktivitetsstyring gjennom en særnorsk høykonjunktur, samtidig som deler av infrastrukturen krever oppgra­dering og utvidelse. Ulike finansieringsformer er i seg selv ingen løsning på dette dilemmaet. Andre virkemidler må brukes samtidig.

Innledning
Denne artikkelen bygger på et arbeid utført under Samferdselsdepartementets POT-pro­gram. Den forsøker å besvare noen spørs­mål knyttet til hvordan dagens opplegg for finansiering av transportinfrastruktur kan justeres for å kunne oppnå større samfunns­økonomisk effektivitet, herunder en økning i utbyggingstakten.

Det har fra flere hold vært tatt til orde for å øke investeringsaktiviteten ut over dagens nivå. En hovedutfordring er at aktivitetsøkningen i stor grad er konsentrert i en anleggsfase, mens nyttevirkningene oppstår over et langt tidsrom. Dette er kjernen i «det norske dilemmaet», nemlig behovet for aktivitetsstyring gjennom en langvarig høykonjunktur sett opp mot til­gang på nødvendig transportinfrastruktur for å ivareta behovene på lengre sikt.

Vi har valgt å fokusere på tre hovedtemaer, nemlig samferdselsinvesteringer i forhold til makroøkonomisk styring, bruk av vegprising og bompenger i et samfunnsøkonomisk perspektiv, og en vurdering av OPS som alternativ organi­sasjonsform. I tillegg har vi drøftet spørsmål om lånefinansiering og flerårig budsjettering.

Hovedutfordring 1: Skape rom for lønnsomme investeringer
Handlingsregelen legger et tak på offentlige utgifter. Bevilgningene til samferdselsinves­teringer er blant de postene som brukes for å balansere budsjettet. Det er særlig faren for nedbygging av konkurranseutsatt sektor som vekker bekymring. Vi har stilt spørsmålet om samferdselssektoren bærer et for stort ansvar for å bevare konkurranseutsatt sektor. Framti­dige kostnader knyttet til underinvesteringer i infrastruktur kan vise seg å bli betydelige. Et virkemiddel kunne være å pålegge all bruk av knappe ressurser som kan bidra til nedbygging av konkurranseutsatt sektor en «konjunkturav­gift», slik at privat- og offentlig konsum, samt private realinvesteringer, også tar sin del. Det vil kunne skape rom (både statsfi­nansielt og konjunkturmessig) for større samferdselsinvesteringer. Handlingsregelen representerer en pragmatisk tilnærming til å regulere aktivitets-nivået i øko­nomien. Den løser imidlertid ikke utfordringen knyttet til at de deler av offentlig sektor som bidrar til langsiktig produktivitetsutvikling, kan bli overbelastet som regulator for å holde temperaturen i økonomien nede.

En av hovedutfordringene framover blir derfor å dimensjonere investeringstakten sett i forhold til å ivareta langsiktig produktivitet, samtidig som hensynet til overoppheting skal ivaretas. Den pågående høykonjunkturen ska­per et press på den eksisterende infrastrukturen gjennom økt trafikkbelastning, som vil kreve økte ressurser til investeringer og drift/vedlike­hold i årene som kommer.

Hovedutfordring 2: Velge de riktige prosjektene
Etter vår oppfatning bør samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter prioriteres, hensyn tatt til aktivitetsstyring. «Samfunnsøkono­misk lønnsomhet» bygger på en samlet vurde­ring av prosjektets prissatte og ikke prissatte realøkonomiske virkninger, som grunnlag for beslutninger basert på politiske målsettinger. Man bør tilstrebe en optimalisering av prosjektporteføljen med hen­syn på samfunnsøkonomisk beste utbyggingsrekkefølge og timing, og dernest bygge under hensyn til laveste livssyklus­kostnader, inkludert en optima­lisert anleggsfase. Dette er særlig aktuelt ved flere tiltak over lengre strekninger, innen større geografiske områ­der og i nettverk. En slik optimalisering vil også innebære hensyn til samfunnsøkonomiske effekter av aktuelle finansieringsløsninger, noe neste hovedutfordring berører. Økt treffsikker­het i slike analyser vil kunne følge i kjølvannet av Hagen-utvalgets innstilling (NOU 2012:16), selv om dagens beregningsopplegg er rimelig velutviklet.

Hovedutfordring 3: Valg av finansieringsløsning
Den statlige finansieringsandelen for trans­portinfrastruktur bevilges i dag etter kontant­prinsippet. Dette har vanligvis blitt praktisert slik at det blir fattet årlige budsjettvedtak, og at Stortinget skal stå fritt til å beslutte endrin­ger i aktiviteter fra et år til et annet. Dette kan blant annet påvirke forutsigbarhet i framdriften av større anlegg. Imidlertid er det adgang til å fatte flerårige budsjettvedtak. Vi mener at man i større grad bør benytte adgangen til å fatte slike vedtak basert på kontantprinsippet som en type prosjektfinansiering, for å sikre en mest mulig effektiv gjennomføring av større anlegg. Kon­tantprinsippet har den fordelen at det gir god informasjon om statens økonomiske forpliktel­ser og det statsfinansielle aktivitetsnivået.

Det kan etter vårt syn være grunnlag for å vurdere om det offentlige i større grad bør yte lån til infrastrukturprosjekter som har innslag av brukerfinansiering. Rent teoretisk bør sta­ten ha komparative fortrinn i forhold til pri­vate långivere, fordi staten normalt kan låne til en lavere rente fordi den er en sikrere debi­tor. Når det gjelder statlig egenfinansiering, vil risikoen for staten være betydelig lavere enn for et privat selskap fordi prosjektene inn­går i en betydelig større og mer diversifisert portefølje.

Vi mener at brukerbetaling bør balanseres i forhold til offentlig finansiering, tidspunkt for utbygging samt innkrevingsperiodens lengde, for å minimere samfunnsøkonomisk tap. Bru­kerbetaling kan isolert sett være en dyrere inn­krevingsform enn skattefinansiering, og det er avveininger knyttet til både andel bompenger, lengden på innkrevingsperioden og nivået på bompengesatsene. Bildet her er svært sam­mensatt, og det varierer med egenskapene i de enkelte prosjektene. Det er derfor vanskelig å gi generelle anbefalinger. Gitt at man velger bom­finansiering kan eksempelvis høye bomsatser over en kort periode gi bedre lønnsomhet enn lavere satser over lengre tid, i noen prosjek­ter. Dersom et bompengeprosjekt skaper køer i tilstøtende transportnett, så kan dette tale for høyere bomsatser. Vegprising i byområder vil nødvendigvis ikke gi et større finansielt grunn­lag for investeringer enn det man får fra dagens bomringer, dette varierer mellom byområder. Lave bompengesatser kan være egnet der trafik­ken er høy, fordi det samfunnsøkonomiske tapet ved trafikkavvising da antakelig vil være relativt lite. Kostnadene ved elektronisk innkreving viser dessuten en nedadgående tendens. Samti­dig bør man være oppmerksom på akkumulert belastning ved parsellvis innkreving, særlig for gjennomgangstrafik­ken, med potensielle kostna­der knyttet til trafikkavvising og uønskede vegvalgseffekter. E6 mellom Oslo og Hamar kan være et eksempel på en slik strekning. Et alternativ til bompengefinansiering på tra­fikksterke strekninger kan være å trekke inn kjøpekraft gjennom en økning i generelle bil- og drivstof­favgifter. En økning i drivstoffavgiften på 1 kr/literen og en økning i årsavgiften på 400 kr per bil under 3500 kg vil kunne gi mellom 4 og 5 mrd. kr i årlige økte inntekter fra per­sonbilparken. Dette kan muliggjøre en aktivi­tetsøkning i statlige investeringer på 40–50 % sammenlignet med 2011. En slik ordning bør kunne utredes nærmere.

Hovedutfordring 4: Overordnet organisering av utbygging og drift
Statlige aksjeselskaper kan framstå som et egnet redskap for å ta hånd om utbygging av store investeringsprosjekter/-programmer, etter mønster fra f. eks. Oslo lufthavn, Gardermoen. Selskapsformen kan bidra til å sikre dedikerte ressurser til en sammenhengende utbygging. Dette kan gi effektivitetsgevinster både via reduserte kostnader og økt trafikantnytte fra tidligere ferdigstillelse.

Vi har pekt på muligheten for selektiv bruk av OPS for prosjekter med samdriftsfordeler mellom bygging og drift når disse ikke blir internalisert i markedet ved separat utlysning av anleggs- og driftskontraktene. Dette vil sann­synligvis være særlig aktuelt i store prosjekter med en høyere grad av teknologisk innovasjons­potensial enn f. eks. i konvensjonelle vegpro­sjekter. Slike mer teknisk komplekse prosjekter vil for veg- og jernbanesektoren høyst sannsyn­lig falle inn under kvalitetssikringsordningen for store offentlige investeringer (KS), der valg av kontraktsform bør bli viet oppmerksomhet.

Avslutning
Overordnet aktivitetsstyring av nasjonaløkono­mien er en kompleks utfordring. Det vil være uheldig dersom lite effektiv bruk av offentlige midler fortrenger samfunnsøkonomisk lønn­somme investeringer. Det er hevdet at effekti­visering i samfunnets bruk av midler vil kunne skape det nødvendige handlingsrommet for sam­ferdselssektoren. Potensialet for dette har ikke vi kunnet ta stilling til her. I praktisk politikk vil en sannsynligvis måtte ende opp med skarpere prioriteringer for å kunne gi rom for eksempel­vis et forsert IC-triangel eller en ferjefri E39, noe som utvilsomt vil kunne medføre en debatt opp mot andre samfunnsmessige behov.

Gitt at man skaper rom for effektive pro­sjekter, så finnes det en meny av finan­sieringsordninger. Vi mener at det offentlige bør kunne ta en mer aktiv rolle når det gjelder lånefinansiering av pro­sjekter der brukerne skal betale kostnadene helt eller delvis. Vi har ikke slått fast hvilke opplegg for bruker­finansiering som er det beste, simpelthen fordi våre analyser viser at dette bør analyseres i hvert enkelt tilfelle.

Vi har pekt på at prosjektbasert finansiering og utbyggingsselskaper ved større prosjekter kan bidra til å øke den samfunnsøkonomiske effektiviteten. OPS kan være egnet der bedre koordinering mellom anleggs- og driftsfasen gir lavere livsløpskostnader sammenlignet med mer konvensjonelle former for prosjektfinan­siering.

Referanser
FIN (2012): NOU 2012:16 Samfunnsøkonomiske analyser. Utredning fra et utvalg ledet av professor Kåre P. Hagen, NHH Bergen. Departementenes servi­cesenter, Oslo.

Bråthen S, Kåre P. Hagen, Arild Hervik, Odd I. Larsen, Karl R. Pedersen, Jens Rekdal, Eivind Tveter og Wei Zhang (2012): Alternativ finansiering av transportin­frastruktur. Noen utvalgte problemstillinger. Møre­forsking Molde AS, rapport 1210.
Sist oppdatert: 31.03.2015 11:16:40
Dele innhold